“國(guó)以民為本，民以食為天，食以農(nóng)為源，農(nóng)以地為本”，糧食產(chǎn)業(yè)是國(guó)家發(fā)展的重要基礎(chǔ)，更是立國(guó)之本。而耕地是我們賴(lài)以生存和利用的基礎(chǔ)性資源，是社會(huì)永續(xù)發(fā)展的根本命脈。2015年，《國(guó)家安全法》正式通過(guò)并實(shí)施，糧食安全列入國(guó)家安全法上升到國(guó)家安全戰(zhàn)略地位。近年來(lái)，受?chē)?guó)際政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，糧食安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，耕地保護(hù)成為了歷史和時(shí)代賦予我們的艱巨而不可松懈的重要任務(wù)，糧食安全戰(zhàn)略地位更加突顯。

當(dāng)前，“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系基本建立，耕地保護(hù)國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃重要組成部分，是落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于耕地保護(hù)作出系列重大決策部署以及2024年“中央1號(hào)文”工作要求的空間基礎(chǔ)?；趥€(gè)人對(duì)家鄉(xiāng)縣級(jí)耕地保護(hù)工作的總體感觀，以“目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向和操作導(dǎo)向”為著眼點(diǎn)，從“摸家底、明目標(biāo)、優(yōu)布局、探路徑”等方面提出以下幾點(diǎn)思考。

一、 摸家底

“摸家底”，即掌握耕地資源現(xiàn)狀，梳理耕地保護(hù)取得的成效與存在的問(wèn)題，分析未來(lái)耕地保護(hù)面臨的新形勢(shì)。

首先，分析并總結(jié)縣域地理格局、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用發(fā)展趨勢(shì)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性情況，這是決定耕地資源分布的自然基礎(chǔ)。

其次，根據(jù)“三調(diào)”及最新國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，掌握縣域耕地資源總量、分布情況，并從耕地類(lèi)型、坡度、質(zhì)量等視角評(píng)價(jià)耕地資源情況。

第三，收集縣級(jí)落實(shí)國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定等戰(zhàn)略所制定的耕地保護(hù)相關(guān)的制度、政策、措施以及實(shí)施的農(nóng)用地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地提質(zhì)改造等重點(diǎn)項(xiàng)目，總結(jié)在耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”等“三位一體”保護(hù)方面取得的顯著成效。

第四，通過(guò)調(diào)研與深度訪談等方法，從耕地保護(hù)意識(shí)相對(duì)淡薄、耕地“非糧化”、耕地“非農(nóng)化”等視角分析當(dāng)前耕地保護(hù)中存在問(wèn)題。

最后，從資源環(huán)境約束趨緊與糧食安全、農(nóng)民利益至上與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等視角，總結(jié)耕地保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用所面臨的新形勢(shì)、新要求。

二、 明目標(biāo)

“明目標(biāo)”，即明確耕地保護(hù)國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)和主要任務(wù)?；谑崂砗涂偨Y(jié)的實(shí)際問(wèn)題以及所面臨的新形勢(shì)、新要求，提出規(guī)劃所要達(dá)到的最終目標(biāo)。

一方面，從堅(jiān)持耕地保護(hù)優(yōu)先、堅(jiān)持保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)、堅(jiān)持實(shí)事求是、堅(jiān)持精準(zhǔn)施策等角度，有針對(duì)性的提出耕地保護(hù)國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃原則或者策略。

另一方面，結(jié)合縣級(jí)“三區(qū)三線”耕地保護(hù)目標(biāo)和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，進(jìn)一步細(xì)化與落實(shí)2025年（近期）和2035年（規(guī)劃目標(biāo)年）耕地保護(hù)目標(biāo)要求。建議從以下方面開(kāi)展：一是，牢守耕地保護(hù)紅線，推進(jìn)撂荒耕地復(fù)耕和耕地集中布局；二是，加強(qiáng)永久基本農(nóng)田特殊管護(hù)，優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局；三是，強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)，積極推進(jìn)中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、污染耕地修復(fù)以及耕作層剝離再利用等工程建設(shè)；五是，創(chuàng)新耕地保護(hù)措施，提升耕地現(xiàn)代化、智能化治理體系；六是，明確耕地保護(hù)目標(biāo)、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)面積、補(bǔ)充耕地規(guī)模、可恢復(fù)耕地復(fù)耕規(guī)模以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模，做到耕地保護(hù)工作可量化、可考核、可監(jiān)督。

三、 優(yōu)布局

“優(yōu)布局”，即優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田布局。

首先，結(jié)合縣域自然地理格局、國(guó)土空間總體規(guī)劃“三類(lèi)空間”以及重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目需求，在確保耕地保護(hù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，逐步調(diào)整不符合自然地理?xiàng)l件的土地利用方式，積極推進(jìn)“耕地下山”和“林果上山”，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局更加符合自然地理格局和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律。

其次，在優(yōu)化耕地布局的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格落實(shí)耕地用途管制，明確耕地利用優(yōu)先序，科學(xué)劃定糧食主產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)，劃定蔬菜、棉花等重要經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)空間。

第三，在“三區(qū)三線”永久基本農(nóng)田成果的基礎(chǔ)上，按照?qǐng)?jiān)決嚴(yán)禁新增違法占用永久基本農(nóng)田、妥善處理永久基本農(nóng)田劃定不實(shí)存量的原則，開(kāi)展永久基本農(nóng)田的整改與恢復(fù)。

最后，在永久基本農(nóng)田分布的基礎(chǔ)上，做好永久基本農(nóng)田占用與補(bǔ)劃。同時(shí)，結(jié)合全域土地綜合整治，進(jìn)一步提高永久基本農(nóng)田的集中連片度，但要禁止借助全域土地綜合整治調(diào)整永久基本農(nóng)田，規(guī)避重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用永農(nóng)審批。

四、探路徑

“探路徑”，即探索與創(chuàng)新耕地保護(hù)路徑。

一是，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地。一方面，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目需要符合縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃與相關(guān)行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，嚴(yán)格落實(shí)耕地“大占補(bǔ)”制度，即各類(lèi)占用耕地行為均需落實(shí)占補(bǔ)平衡，堅(jiān)持以補(bǔ)定占、嚴(yán)控占用、嚴(yán)格補(bǔ)充、嚴(yán)守總量，確保建設(shè)占用與非農(nóng)建設(shè)占用耕地得以補(bǔ)充。

二是，有序推進(jìn)可恢復(fù)耕地復(fù)耕。結(jié)合實(shí)地調(diào)研，在保障農(nóng)民利益的前提下，確定可進(jìn)行復(fù)耕的圖斑的數(shù)量、總規(guī)模與分布情況，科學(xué)劃定可恢復(fù)耕地復(fù)耕空間。結(jié)合自然條件對(duì)撂荒耕地以及可恢復(fù)耕地有計(jì)劃、有節(jié)奏的開(kāi)展復(fù)耕工作。

三是，針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)耕地、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)現(xiàn)狀耕地、河湖管理范圍線內(nèi)現(xiàn)狀耕地、批而未建尤其是收儲(chǔ)后未出讓地塊內(nèi)現(xiàn)狀耕地以及城鎮(zhèn)村及工礦范圍內(nèi)現(xiàn)狀耕地，分類(lèi)制定相關(guān)保護(hù)措施。

四是，強(qiáng)化永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)。一方面，量質(zhì)并重做好永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃。永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途；嚴(yán)格限制非農(nóng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田的條件，一般建設(shè)項(xiàng)目不得占用；針對(duì)符合占用條件的重大建設(shè)項(xiàng)目，建立選址論證制度，對(duì)占用的必要性、合理性、補(bǔ)劃方案的可行性進(jìn)行嚴(yán)格論證，確保補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田符合要求。

五是，健全和完善永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)制度。從嚴(yán)控制永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)準(zhǔn)入門(mén)檻，優(yōu)先將土地綜合整治新增加的耕地、正在實(shí)施整治的中低產(chǎn)田等納入永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)，儲(chǔ)備區(qū)內(nèi)耕地劃為永久基本農(nóng)田前，按照一般耕地管理。

六是，統(tǒng)籌實(shí)施耕地保護(hù)重點(diǎn)項(xiàng)目。針對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、補(bǔ)充耕地、耕地恢復(fù)、耕地提質(zhì)改造、全域土地綜合整治試點(diǎn)等項(xiàng)目，從重點(diǎn)區(qū)域、項(xiàng)目范圍、建設(shè)時(shí)序以及投資估算等進(jìn)行科學(xué)安排。

本次縣級(jí)耕地保護(hù)國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃幾點(diǎn)思考是在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，對(duì)耕地資源領(lǐng)域國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)類(lèi)規(guī)劃的思考。本文觀點(diǎn)在參考耕地保護(hù)相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上的總結(jié)，僅代表個(gè)人觀點(diǎn)，不當(dāng)之處聯(lián)系即刪。

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