耕地“進出平衡”是繼耕地“占補平衡”制度后，耕地用途管制制度的又一次制度創(chuàng)新，實現(xiàn)了對耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的管控。隨著鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的深入推進，各地仍然不可避免產(chǎn)生轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間布局等需求，通過耕地“進出平衡”確保耕地保有量不減少、耕地質(zhì)量不下降顯得尤為重要。

一、耕地“進出平衡”政策背景

長期以來，我國一直實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，始終嚴(yán)守18億畝耕地紅線，確立了建設(shè)占用耕地“占一補一”的“占補平衡”制度，取得了顯著成效。然而，由于種糧收益低等原因，近年來耕地“非糧化”問題日益突出，大量耕地甚至永久基本農(nóng)田種植經(jīng)濟作物、苗木林果，甚至挖塘養(yǎng)魚等，在一定程度上威脅了國家的糧食安全。

2021年8月25日發(fā)布的《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，我國共有耕地19.18億畝，不斷逼近18億畝耕地紅線，雖然完成了國家確定的2020年18.65億畝耕地保有量任務(wù)，但是相比此前的二調(diào)，10年間耕地減少了1.13億畝。在非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格落實了占補平衡的情況下，耕地減少的主要原因是國土綠化和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，其中耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。

這主要是因為1998年修訂的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點，而對農(nóng)用地內(nèi)部的耕地、園地、林地、草地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導(dǎo)致實踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在。

在此背景下，2020年以來，黨中央、國務(wù)院連續(xù)作出了堅決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的決策部署。2021年9月1日新施行的《土地管理法實施條例》更是首次在法規(guī)層面對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地作出規(guī)定，明確“國家對耕地實行特殊保護，嚴(yán)守耕地保護紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”，進一步拓展了土地用途管制的重點和內(nèi)容。

2021年11月27日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號，以下簡稱“自然資發(fā)〔2021〕166號文”）首次提出耕地“進出平衡”的概念，對一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地的，要實行耕地“進出平衡”，并要求各省市結(jié)合本地實際情況出臺具體辦法，細化管制措施，全面實施耕地用途管制。

二、耕地“進出平衡”與“占補平衡”的關(guān)系

耕地“進出平衡”是指對一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的區(qū)域，按照年度耕地“進一出一”、“先進后出”的方式，通過統(tǒng)籌開展林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治，補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)可以長期穩(wěn)定利用的耕地不減少的活動。

耕地“進出平衡”與耕地“占補平衡”都是耕地用途管制制度的重要內(nèi)容，都是為嚴(yán)格保護耕地而設(shè)立，但是管控的對象有所差異，前者是對耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地或者農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等“非糧化”行為實行的嚴(yán)格管控，是農(nóng)用地內(nèi)部用途之間的用途轉(zhuǎn)變；而后者是針對建設(shè)占用耕地的“非農(nóng)化”行為實行的嚴(yán)格管控，是農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的用途轉(zhuǎn)變。“進出平衡”與“占補平衡”兩者關(guān)系如表1所示。

表1耕地“進出平衡”與“占補平衡”

三、耕地“進出平衡”內(nèi)容及原則

耕地“進出平衡”，旨在對耕地實行用途管制，要求把耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，要把另外的林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地，確保完成本行政區(qū)域內(nèi)規(guī)劃確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護面積目標(biāo)。結(jié)合國家政策及各省市相關(guān)政策文件，其主要內(nèi)容及原則如下。

1.耕地“進出平衡”內(nèi)容

耕地“進出平衡”是指農(nóng)用地內(nèi)部的耕地與其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)換，包含“一進”、“一出”兩方面的工作內(nèi)容。

（1）進：調(diào)入耕地

“一進”是指將林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，通過土地綜合整治手段整治為耕地。可以分為兩種情形：一是主動調(diào)入，先立項再實施工程整治變更為耕地；二是被動調(diào)入，已整治為耕地但還未納入耕地圖斑的，則需要更變用地類型，將圖斑調(diào)入耕地。

（2）出：調(diào)出耕地

“一出”是指將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。可以分為兩種情形，一是主動調(diào)出，先審批后變更，比如規(guī)劃做公園、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、果園等。二是被動調(diào)出，已變更后補審批，比如在衛(wèi)星影像圖上發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在是公園、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地或者是防護林等，不是耕地圖斑的，則需要補辦審批，變更用地類型，將圖斑調(diào)出耕地。

2.耕地“進出平衡”原則

（1）調(diào)入耕地的數(shù)量、質(zhì)量必須高于或同等于調(diào)出的耕地數(shù)量、質(zhì)量。近年來，耕地面積不斷減少，嚴(yán)重沖擊耕地保護紅線，實行耕地“進出平衡”，耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，至少補足數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，才能保證耕地數(shù)量不再減少，手中有糧，心中不慌，耕地數(shù)量不減少，保障我國的糧食安全。

（2）耕地可以轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，但不能挖湖造景、種植草皮；挖湖造景、種植草皮將破壞耕地耕作層，對土壤造成嚴(yán)重損壞，使土壤難以復(fù)耕。

（3）涉及承包耕地轉(zhuǎn)為林地等其他地類的，經(jīng)批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)發(fā)包方依法與承包農(nóng)戶重新簽訂或變更土地承包合同，以及變更權(quán)屬證書。在此過程中應(yīng)當(dāng)堅持依法辦事、公平、公開、公正原則，堅持“先確權(quán)，后變更”的原則，保障發(fā)包方與承包農(nóng)戶權(quán)益。

（4）耕地“占補平衡”適用于非農(nóng)建設(shè)占用耕地時，需要嚴(yán)格按照“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)”的原則補足數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母氐那樾危桓?/span>“進出平衡”則適用于耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施用地時，需補足同等數(shù)量、質(zhì)量的耕地的情形，耕地“進出平衡”的范圍僅限于農(nóng)用地。換句話說，耕地“占補平衡”與耕地“進出平衡”用于補充耕地的來源不同，耕地“占補平衡”是通過復(fù)墾開發(fā)未利用地或建設(shè)用地來補充耕地，而耕地“進出平衡”是通過林地、園地、草地等其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地來補充耕地，所以耕地“占補平衡”的地塊不能再作為耕地“進出平衡”的地塊。